[摘要]美国南海政策是基于美国地缘战略构想生发而成。基于多位地缘政治家的理论，根据冷战结束之后亚太地区的新形势，美国在南海地区实施以加强军事存在、强化舆论战为主要内容的对外政策。其目的就是插手南海事务，攫取在亚太地区海洋利益。冷战结束之后，美国实施的南海政策，影响了南海地区局势的稳定、有引发地区军备竞赛的危险、引发了亚太地区地缘政治格局的新变动。

关键词：美国；南海政策；地缘政治；亚太地区；海洋利益

冷战结束以来，虽然美国的南海政策有阶段性的变化，但其调整均是按照美国在亚太地区地缘战略的需要进行的。尽管美国并非南海主权的声索国，但其凭借着强大的实力不断介入南海问题，对南海主权的各声索国甚至是亚太地区都产生了深刻的地缘影响。

一、美国南海政策反映出的地缘战略构想

美国在海洋方面成熟的地缘战略构想始于马汉。20世纪40年代美国地缘战略学家尼古拉斯·斯皮克曼修正了马汉的学说，对此后美国的地缘战略构建产生了深远的影响。斯皮克曼理论中最重要的内容是“边缘地带”的战略概念。按照斯皮克曼的理论，在欧亚大陆的“心脏地带”和西方控制的沿海地带之间存在着一个欧亚大陆的“边缘地带”，“边缘地带可以视为海洋强国进入欧亚大陆的前沿阵地和遏制大陆强国向海洋扩张的缓冲地带。”[1]冷战时期，美国依据斯皮克曼的理论，在西太平洋地区实施“岛链”的地缘战略，“保持日本—琉球—菲律宾一线离岸防线的安全”，对南海实施包围，遏制中国、阻挡中国的海洋发展。

冷战结束以来，随着地缘形势的变化，美国的“岛链”战略的实施目的发生了改变：从遏制共产主义扩张转向谋求美国的全球海洋霸主地位。早在冷战结束前夜，美国学者就强调，美国的战略应该是继续保持在菲律宾、关岛、日本的军事存在，成为亚太地区安全的主要保证者，同时鼓励韩国、日本、澳大利亚和东盟国家承担更多的安全义务。[2]这种观点显然说明了太平洋岛链对于控制南海所具有的重要战略意义。2009年，随着美国重返亚太战略的实施，南海问题在美国对外战略中的价值得到强调和提升。美国甚至利用美军驻日军事基地——主要是冲绳军事基地——作为抵御正在崛起的中国的前哨。在美国看来，冲绳非常重要，因为它离日本大陆、韩国、南海和马六甲海峡比较近，“世界上再没有比冲绳更适合派遣海军陆战队员去自然灾害的地方了”。[3]日本冲绳成为美国介入南海问题的重要立足点，它与菲律宾等东南亚地区共同构成了对南海进行封锁的岛链。

在美国看来，相比较于遏制政策，凭借自身强大的实力实施更加积极主动的海洋战略是夺取海洋霸主的上佳之策。20世纪90年代，美国海军作战部出台了一份“前沿存在、由海上出击”的战略实施方案。该方案的主要内容是在和平时期参与“前沿威慑”，控制危机，防止冲突，一旦威慑和制止行动失败，美国海军立即投入作战。冷战结束以来美军不断在南海地区游弋、侦察，甚至进入中国南海岛礁的12海里以内，执行所谓的“航行自由”任务。这都是美军“前沿存在”战略的重要表现。

从克林顿政府直至奥巴马政府，美国的海洋战略还深受战略理论家布热津斯基理论的影响。布热津斯基地缘政治理论中一个重要支点是：“美国在中、美、日稳定的三角平衡中，对中国既不‘绥靖’，也不‘遏制’，而是实施‘钝化’政策，利用广泛的国际合作把中国限制在地区范围内。”[4]美国在南海问题上，一直主张多边机制，其利用美国——东盟领导人会议等外交渠道，表达其南海立场和主张，同时还强化与日本和印度等南海域外国家的联系。美国希望借助东盟，甚至是日本、印度的力量牵制中国，使中国的实力与精力困于南海，无法向远海发展，这是很明显的“钝化”表现。此外，新的战略不仅主张加强与盟国之间的协同与合作，而且也强调通过舰队出访等手段，改善与前敌国和潜在敌国之间的关系，以表明美国对某国的支持。这一点在美国处理与越南的关系上表现得最为显著。美军近年来不断扩大与越南的军事合作，很大程度上都是针对南海问题而来。美国通过这种方式为越南的南海主张暗中输力，以此达到介入南海问题、抢夺海洋利益的目的。

二、冷战结束以来美国的南海政策

冷战结束之后，美国在南海问题上的第一个举措是结束中美之间在南海问题上曾经较为缓和的关系，并释放出信号——美国将出于地缘战略的考虑重新介入到南海争端当中 。美国介入到南海问题的方式主要是增加在南海地区的军事存在和强化舆论战等。

1.扩大军事存在

美国扩大在南海地区的军事存在，是从强化或改善与南海周边国家的关系开始的。冷战结束之后，与中国就南海主权归属问题矛盾最为突出的两个国家分别是菲律宾、越南。因此，这两个国家成为美国在冷战结束后介入南海问题时极力想拉拢的对象。菲律宾从19世纪末被美国占领便成为美国在亚太地区重要的据点。冷战期间，美菲更是通过《美菲共同防御条约》结成军事同盟关系。20世纪90年代前后，由于美在菲军事基地等问题，双方关系经历了短暂的低潮期。但从90年代后期开始双方关系回暖，1995年1月的美济礁事件。随着美国在美济礁事件后“积极”的表态，美菲双方开始密切接触，最终于1999年批准了《菲美访问部队协定》。“菲律宾签署《菲美访问部队协定》主要是为了阻止中国在南海问题上日益增长的自信。[5]

以《菲美访问部队协定》为依据，从2000年开始美菲双方定期举行代号为“肩并肩”的系列军事演习活动。2001年“9·11”事件发生之后，美菲双方以打击菲律宾的阿布沙耶夫恐怖势力为由，逐步加强和扩大了美菲双方的“肩并肩”军演活动，甚至将军演活动上升至实战层面，旨在“表明美国支持并帮助菲律宾抵御外部威胁和国内恐怖主义威胁的决心”。[6]美方一再强调“美国在东南亚地区增加军力的目的是恐怖主义，而非中国”。[7]然而根据菲律宾宪法和美菲双方的各项条约和协定，“除非外敌入侵，外国军队不可在菲领土上进行战斗”，“阿布沙耶夫武装并非外敌，叛乱问题是菲内部事务，不应让外国干预，无需外军帮忙。”[8]由此可见，美国的战略目的无非是想以反恐为由成功介入到南海问题中。一个有力的证据是，2002-2003年美菲双方演习地点都在阿布沙耶夫反政府武装的主要活动区域内进行，但2004年的“肩并肩”军演活动则改在临近南沙群岛的巴拉望岛附近举行。“菲律宾大学亚洲研究中心前主任奥罗拉教授指出，此次美国与菲律宾联合军事演习地点选择在靠近有争议的南沙群岛和北部巴坦群岛，尽管菲美双方都一再强调只是例行军事演习，但明眼人都能看出，美国正发出很明显的信号，即美国会进一步插手南海争端。”[9]自2004年开始，美菲军演不仅多次在临近南海争议水域的地点进行，而且演习科目也逐渐由反恐演习过渡到夺岛、保卫领土的演练。美国的战略意图不言自明。

2011年美菲签署《马尼拉宣言》，美菲军事同盟关系发展到顶峰。在宣言框架之下，美国日益通过增加在菲军事存在来插手南海事务。《马尼拉宣言》明确了美菲双方的合作内容，其中就包括确保海上安全、解决海洋领土争端、开展高级别对话维护共同利益等。以《马尼拉宣言》为指针，从2011年开始，美菲双方逐年召开“双边战略对话”。双方在涉及国防安全、恐怖主义、地区安全等问题时，均有目的地逐步推动美国在菲律宾军事存在的扩大。同时，海洋事务一直是美菲双方关注的重点，尤其从2012年黄岩岛事件之后，南海争端几乎就成为美菲双边战略对话的必谈议题。美国增加在菲的军事存在与介入南海争端之间存在着暗含的重要联系。以2016年召开的第六轮美菲双边战略对话为例，菲律宾向美国重开5个空军军事基地。

除了菲律宾，美国也一直在寻找机会与越南改善和发展关系。越南战争结束以后，美越关系经历了一番曲折才于1995年实现了正常化。2000年美国国防部长科恩和总统克林顿先后访问越南，这标志着美越关系进入到一个新的阶段。科恩访越目的是协商双方的军事交流问题，他在越南国家军事学院对越南的高级军官们说：“美军的存在对亚洲的繁荣是必要的。”[10]这预示着美军将重返越南。2000年之后，美国和越南开始了高层次互访，并进行了一系列有关安全与防务的对话，双方的军事合作开始升温。2003年美国“范得格里夫特”号导弹护卫舰访问越南。针对此事，“有军事分析家认为，美军极力在亚太地区保持所谓‘前沿威慑态势’，其矛头直指南海和台湾海峡”。[11]美国借助不断深化美越双边关系的机会插手南海问题的行为，在2009年之后进入到加速发展阶段。2010年，美越两国首次在南海进行“非战斗性”联合演练。2011年美方表示希望通过加深包括越南、马来西亚等在内的东南亚国家关系，以应对亚太地区悬而未决的领土争端、能源竞争等挑战。[12]2011-2012年，美越第四次、第五次政治、安全、防务对话，均讨论了南海问题，并在会后发表了联合声明。2012年以后，美越双方在南海区域的演练活动由“非战斗性”转变为军事演练，且这种在南海举行的军事演练活动在逐年举行。

值得注意的是，美越发展军事合作的一个重点内容是关于金兰湾的使用。金兰湾作为世界最重要的深水港之一，正处于沟通太平洋和印度洋的咽喉要道之上。此港距离南沙群岛只有600公里，战略位置极其重要。美越军事合作逐渐升温之后，美军一直寻求机会进入金兰湾。2009年越南开放金兰湾，2010年美国的“理查德·伯德”号补给舰便驶入金兰湾进行补给维修。2012年6月，美国国防部长帕内塔访问金兰湾，并发表演讲：“我们希望与越南就重要的海洋问题进行合作，包括制定一项以南海为重点的行为准则，并努力提高海洋的航行自由。”帕内塔表示，让美国补给舰进入金兰湾并进行维护，不仅是因为后勤保障的原因，还是因为它的政治影响。这将使美国能够在亚太地区实现其目标，并将与越南的关系提升到一个新的水平。[13]很明显，美国意图利用金兰湾重要的战略价值，为其插手南海事务增添砝码。而此举正中越南下怀，双方一拍即可，搅局南海争端。

事实上，美国介入南海争端，其拉拢的对象不只菲律宾和越南。东南亚各国尤其是与中国就南海主权问题存在争端的国家，都是美国争取的对象。近年来，美国同马来西亚、文莱以及泰国、印度尼西亚、新加坡等国在南海及周边地区都进行了规模不同的军事演习活动。这些活动的目的无非是想推动美国在军事上继续向南海及周边区域进行渗透，以东南亚国家为依托，搅乱南海地区局势，进而达到插手南海事务的目的。

2.强化舆论战

以历史为证据，中国对南海诸岛享有全部主权本是无可争辩的。然而，南海周边的一些国家，为了谋求海洋利益，针对南海诸岛编造了一些站不住脚的国际法依据，希望通过曲解国际法的方式，窃取南海主权。冷战结束以来，美国恰好抓住了这一点，在加大军事渗透的同时，另辟蹊径，以国际法等为幌子，制造国际舆论，频频向中国施压，意图将南海问题纳入到多边协商的轨道，以使美国在南海争端的解决过程中博取自身的利益。

1982年，《联合国海洋法公约》在第三次联合国海洋法会议上通过。该公约于1994年生效，南海主权的各声索国均签署和批准了该公约。由于该公约在相邻或相向国家的领海、专属经济区、大陆架等划界方面的规定，一些东南亚国家枉顾中国在南海主权上的历史性权利，片面解读国际法，进行单方面的海洋划界，肆意挑战包括“U形线”在内中国所提出的南海权益主张。这一过程中，美国均站在某些东南亚国家的身后，起到推波助澜的作用。

1995年美济礁事件发生之后，菲律宾总统拉莫斯指责中国在美济礁修建建筑物的行为“违反国际法以及两国都参与的1992马尼拉东盟南海宣言的精神和内容”。[14]不久，美国国务院就南海局势发表声明说：“美国强烈反对使用武力或武力威胁来解决彼此间的矛盾，并敦促各方保持克制，避免破坏稳定的行动。美国严重关切任何不符合国际法的南海主权声索和限制海事行为的活动。”[15]1996年5月，《中国政府关于领海基线的声明》公布，美国国务院立即委托相关学者对该声明加以研究。1996年7月，旨在质疑中国直线领海基线主张的《117号海洋边界报告》出炉。该报告引述《联合国海洋法公约》确定领海基线的相关规则，认为“中国的大部分海岸不符合海洋法公约规定的可以使用直线基线的两项地理条件（两种地理条件是海岸线极为曲折或紧接海岸有一系列岛屿）”。[16]尤其是，关于中国所公布的西沙群岛的领海基线，该报告的质疑之声最为强烈。报告称中国和越南均为大陆国家，无论西沙群岛的归属如何，《联合国海洋法公约》第7条第1款中所规定的群岛国家可以采用直线领海基线的做法不适用于群岛，即西沙群岛不能采用直线基线。[17]但众所周知，在第三次联合国海洋法会议上，由于各国代表对于群岛国水域制度——包括使用直线领海基线的做法——能否适用于大陆国家洋中群岛的问题存在分歧，因此《联合国海洋法公约》在最后缔结时其实回避了这个问题，没有做出明确规定。根据大量国际法的实践，“将直线基线应用于洋中群岛……不会扭曲《公约》致力于构建的公正海洋法律秩序，更不属于违反一般国际规则和原则的情形。”[18]美国之所以多次向世界释放信号，指责中国违反国际法，无非是想破坏中国的国际形象，干扰中国正常的海洋维权活动，遏制中国的海洋发展。

在宣布“重返亚太”之后，美国在南海问题上，争夺国际话语权的方式也在逐渐发生着改变，尤其倾向于利用“组团”的方式，与其盟友或合作伙伴协同向中国施压，其目的是为了将南海争端纳入多边协商的框架之下，使美国可以介入其中。2011年6月，美国和越南在华盛顿举行“政治、安全和防务对话”。双方代表表示，领土和附带的海洋主张应符合包括1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则，当时的南海局势引发了美国对于国际法是否得到尊重的关切[19]。2011年，美国国务卿希拉里访问菲律宾，她与菲律宾领导人会晤之后表示：“美国当然期待并希望参加非常公开、坦率的讨论，讨论该区域的海事安全挑战以及如何合作应对这些挑战。……我们进一步寻求将《联合国海洋法公约》作为处理领土争端的压倒一切的框架。[20]美国政府的上述表态说明，美国具有强烈的意愿，希望利用国际法介入并干预有关南海争端的谈判，而以越南、菲律宾为代表的一些东盟国家对此持一种积极的支持态度。这使得南海问题的协商和对话日益陷入复杂化的局面。

“世界各地有关国际事务的公共舆论都是由国家政策机构塑造的。”[21]尽管在南海问题上对中国实施舆论战，美国政府发挥着主导作用，但为了让官方表态更具有说服力和影响力，美国政府充分利用智库、媒体等资源，以便给美国政府的南海政策穿上一件“学术”或“民间”外衣。美国重要的智库如布鲁金斯学会、战略和国际研究中心、外交关系协会等，其国际影响力都不可小觑。以布鲁金斯学会为例，它拥有以李侃如（Kenneth G. Lieberthal）为代表的众多学者型战略政策专家。在有关南海问题上，这些学者通过“学术研究”，为政府的决策主张提供理论支撑。美国宣布“重返亚太”以来，布鲁金斯学会每年都有数量众多的涉及南海争端问题的研究成果，以这些成果为依据该学会每年都会向美国政府提交报告，作为对奥巴马政府的政策建议。有迹象表明，布鲁金斯学会学者的观点得到了美国政府的采信。美国政府有意为布鲁金斯学会这样的智库提供发声的机会，以扩展美国南海政策的国际影响力。

美国在南海问题上的一些重要表态，除了会在美国国务院、国防部等网站上公布外，也经由《华盛顿邮报》、《纽约时报》、《洛杉矶时报》等美国主流媒体对外发布。这些媒体都是世界性的知名媒体，在西方尤其是英语世界中颇具影响力。这些媒体在南海问题上发表的有关中国的负面报道，混淆视听，在国际上产生了恶劣影响，从舆论层面上极大干扰到南海争端的发展方向。

综上，美国打着维护亚太地区繁荣与稳定的幌子，通过扩大在东南亚地区的军事存在、大打舆论战的方式，阻挠中国的南海维权活动，遏制中国和平经略南海的正义方针。美国的目的无非是想维护且扩大其在亚太地区的战略利益。

三、美国南海政策的影响

美国的南海政策是其地缘战略构想的外在表现，它的实施对南海周边地区甚至整个亚太地区都产生了不能忽略的影响。这种影响具体表现在以下三个方面。

首先，美国的南海政策影响了南海地区局势的稳定。冷战结束以来，美国极力干扰中国的海洋发展和海洋维权活动。美国借同菲律宾改善关系之际，肆心地介入南海问题，其行为立即引起了中方的不安。中国认为，《菲美访问部队协定》意图限制中国在亚太地区尤是南海地区的活动。2000年中国在发布的国防白皮书，警告美国在南海地区强化军事存在和双边联盟的行为。“9·11”事件之后，由于美菲之间针对南海争端的军事合作日渐增多，使“中国改变了自己的安全体制，并迫使其在处理与美国和其他南海主权声索国的关系时重新评估自己的地缘政治地位。”[22]

美国对南海问题的介入不仅对中国产生影响，对南海周边国家也产生了深远影响。南海周边地区最重要的国际组织就是东盟。尽管南海争端只是中国与东盟个别成员国之间的争端，但由于美国的介入，使东盟内部就南海争端产生意见分歧。美国想借助与东盟国家合作之机，推销自己的南海立场，利用东盟在南海问题上向中国施压。比如2014年美国向中国和东盟提交了南海争端各方“冻结当前行动”的建议。同年，美国国务卿克里参加美国—东盟部长级会议时提及此事。菲律宾作为美国的盟友坚定地予以支持，然而，东盟对该建议反映冷淡，“内部意见不统一”[23]。东盟在南海问题上的意见分歧，其实早在2012年便显露端倪。在涉及领土争端的问题上，柬埔寨与中国站在一起，菲律宾长期以来把美国视为盟友，其他东盟国家则态度暧昧，这种情况致使2012年7月东盟外长会议“没有发表任何联合公报”，“这在东盟历史上也尚属首次”[24]。作为重要的地区性国际组织，东盟对稳定地区趋势有着重要作用。然而由于美国的介入，导致了东盟的分化，这无疑不利于南海及周边地区的稳定。

其次，美国对南海的介入，有引发地区军备竞赛的危险。冷战结束以来，超级大国的直接对抗已然远去。但是，美国极力散布中国威胁论，刺激了南海周边国家的军备扩张。“美国的盟友及亚洲周边地区的老朋友也期待与美国密切合作，应对中国在南海及其他地区挑战地区稳定的扩张主义的军事活动。”[25]美国加大与南海周边国家的军事合作、增加美国在南海地区的军事存在。借此机会，美国积极向菲律宾、越南等南海周边国家提供军事援助，兜售武器装备。从2001年至今，美国向菲律宾提供的军事援助高达几亿美元。美方承认，菲律宾成为南海地区美国军援的最大接受方之一，“重点关注的是构建海空军保卫南海的能力。”[26]除了菲律宾，美国也为越南海军实力的提升打开方便之门。从1975年开始，美国长期对越南实行武器禁运政策，20世纪90年代双方关系正常化之后，美国逐步解除了对越的武器禁运。“2014年10月，美国部分解除了对越南致命武器的禁运，只要这些武器及装备用于海上安全防御。”[27] 2016年奥巴马政府更是全面解除了对越的武器禁运，大大提升越南的武器水平和军事作战能力。其实，不只菲律宾和越南，南海周边国家如马来西亚、印度尼西亚、新加坡等国，近年来所接受的美国军援都在大幅提升。“自2009财年起，美国对东南亚地区国家的军事资助资金增长幅度，明显大于美国对外军事资助金额的平均增长幅度，其中对菲律宾和越南等南海争端国的资助增长幅度更为明显。”[28]美国的介入，使东南亚某些国家依赖着美国的支持着力加大南海地区的海洋军力部署，潜在的军备竞赛的危险显而易见。

再次，美国的南海政策引发了亚太地区地缘政治格局的新变动。冷战结束以来，随着两极格局的消失，世界地缘政治格局的多极化发展趋势不可逆转。日本、印度、澳大利亚等一些地区性大国快速崛起。他们出于各自国家利益的考虑，都或多或少的介入到南海问题中。这种地缘战略举措的背后推手，恰好正是美国。

冷战结束以来，随着亚太地区经济的快速发展和全球影响力的不断提升，美国的地缘战略重点日益向亚太地区倾斜，其手段之一便是加强同日本、韩国、澳大利亚等亚太国家的军事同盟关系。日本是美国在亚太地区最重要的盟友。冷战结束以来，日本始终是美国实施亚太战略最重要的支持者和同盟者。此外，美澳之间军事同盟关系始于冷战时期，澳大利亚是美国构建的第二岛链的重要组成部分。冷战结束以来，美澳同盟关系得到强化。在美国的推动下，澳大利亚近年在南海问题上有了更多“积极”表态。2016年澳大利亚国防白皮书表达了对南海问题的严重“关切”，并指责中国的做法。印度作为南亚大国，是美国一直试图改善关系、加深合作的对象。印度一直在地缘上有“东进”的打算，正因如此，美国利用印度的“东进”政策，通过与印度的护航、联合军演等合作逐渐将其引入南海，使其成为搅乱南海局势，牵制中国的重要力量。

综上分析，日本、澳大利亚、印度等国介入南海问题的初衷尽管不尽相同，但其介入的重要助动力均与美国密切相关。在可预见的未来，包括黄海问题、东海问题、南海问题在内的东亚海域领土争议，将充满诸多变数。虽然美国不是南海域内国家，但其政策走向仍然值得予以长期的密切关注。

孙晓光，曲阜师范大学历史文化学院副教授；张赫名，曲阜师范大学历史文化学院副教授。

基金资助：国家社科基金重点项目“冷战以来南海地缘形势与中国维护海洋权益研究”资助，项目编号：13AZS021。

孙晓光、张赫名：试论冷战结束以来美国的南海政策，史学月刊，2019年第 6期。