冷战时期美国的南海政策（张赫名、孙晓光）

    二战之后，伴随着亚太地区战略利益的凸显，美国逐步关注起南海事务。

　　美国对于南海问题的重视可以回溯到二战末期。1943年，美国国务院草拟过一份名为《南沙群岛和其他岛屿》的文件，该文件内容包括解决战后南沙群岛主权归属问题的若干方案，方案之一便是将南沙群岛归还中国。1944年，美国政府制定了“国家和地区委员会第308号文件”，旨在解决西沙群岛主权战后归属问题，其中一个方案是将西沙群岛归还中国。尽管这两份文件都不是美国政府就南海主权归属所做出的最后决策，但至少可以反映出美国存在着将南海主权归还中国的倾向。然而随着“国家和地区委员会第301号文件”（以下简称“CAC-301文件”）的推出，美国在南海问题上的态度发生转变。该文件不仅对各声索国所提出的南海主权合法性表示质疑，而且还提出南沙群岛及其附近海域对于周边国家及有船只通过的国家都存在利益关系。美国刻意将南海主权归属的问题模糊化，以借此介入南海事务。美国南海主权模糊化的处理后来得到进一步的延续，从1947年美国拟定《对日和约》草案至1951年《旧金山和约》最后签订，美方在这一问题上一直是抱有此种态度。尽管缺乏相关材料来解释为什么美国在南海问题上的立场发生转变，但有一点是明确的，即美国认为南海问题牵涉到其在太平洋地区的战略利益。

　　1944年9月，诺曼底登陆战甫一结束，美国便立刻将战略视线转移到太平洋地区。针对英、法在太平洋地区的利益主张，美国急迫地指出东南亚重要的战略价值：“它们是美国出口产品潜在的重要市场。它们横亘在太平洋的西南出口，对我们以及菲律宾的安全都有着重要影响。”可以看出，在复杂的南海问题上，美国的意图是，与其将其拱手让出，不如做模糊化处理，这既不会引起美国盟友的过度反感，也可让美国的势力顺利渗透其中。这是美国意图在太平洋地区地缘战略利益日益强化的表现。

　　CAC-301文件在南海主权问题上的立场，伴随着冷战的爆发逐渐成为美国冷战思维下亚太地区战略利益的一种表达。1951年1月，美国参谋长联席会议就中国和朝鲜问题向国防部长递交了一份备忘录（NSC101文件），同年5月又有一份递送给美国国家安全委员会的报告（NSC48/5文件），这两份文件都阐述了美国在西太平洋地区的遏制措施，其中重点是保证日本—菲律宾—澳大利亚—新西兰一线离岸防线的安全，“加强自由世界对抗苏联阵营的全球目标”。上述两份档案资料虽然都并未直接提及南海，但从美国构筑东亚至东南亚的海上防线来看，南海依然成为冷战的前沿阵地。

　　20世纪50—60年代，在美苏关系持续恶化、冷战思维越来越强烈的背景下，美国对中国的敌视一直没有发生改变。在南海问题上，美国利用当时越南南北分立的特殊形势，多次侵犯中国领海主权，实施监视侦察活动。“从1959年6月25日起，至1971年12月25日，美军飞机和舰艇入侵我南海诸岛领空和领海多达500余次，其中仅侵犯我西沙群岛领海和领空就达到235次。”除了擅闯中国领海进行侦察，美国甚至公然侵占我南沙群岛中的三个岛屿，建立了雷达站等设施。针对美国侵犯中国领海主权的行为，中国政府反复提出严重抗议，美国要么对此置若罔闻，要么直接否认中国对南海享有主权。

　　中美双方在南海主权上的针锋相对直到20世纪70年代才有所缓解。这种松动源于冷战局势的演变。勃列日涅夫上台后，苏联的实力迅速上升，对美还取得了战略核优势。美苏关系逐渐走向僵持的同时，中苏关系也在不断变化。在此背景之下，美国考虑与中国缓和关系，于是在南海问题上，其态度有了明显改变。1972年3月24日，中国向美国提出了一份抗议美国舰船和飞机侵入南海的照会。美国回复称，美方船只和飞机当时正在西沙的东岛附近对携带违禁品的船只进行监视，“美国方面已经证实，上述日期所提到的船只和飞机是在西沙群岛的12海里以内，但从未进入该群岛3海里区域。为了中美利益关系，美方已经发出指示，今后对于西沙群岛至少要保持12海里的距离。这不影响美国在领海和西沙群岛主权问题上的立场”。

　　尽管在南海问题上美国的态度较之前有所改变，但正如美方自己所言，其在南海主权归属问题上的立场并未改变，其依旧认为南海主权归属难以确定。20世纪中期，南海南部富藏油气资源的消息传出后，以越南和菲律宾为代表的南海周边国家的活动陡然增加。1974年1月，南越军队与中国军队在西沙的永乐群岛附近摩擦升级。美国对于此事件在表示“中立”的同时也强调南海主权存在争议：“由于越南发生的事，让菲律宾人担心有人试图声称他们目前所占有的岛屿的主权，并且他们提出了一个有趣的问题，即是否可在出现动乱的条件下援引东南亚条约组织的双边安全协定。当然，答案是我们不喜欢在争议地区援引这样的东西。”1988年中越在南沙发生武装冲突，美国助理国务卿斯顿·西格尔针对此事发表看法：“美国不对这个争端表态，从某种意义上讲，美国不支持任何一方。”很明显，在中美关系缓和的大背景下，美国的南海政策基本可以概括为在声称主权归属未定的前提下不选边站。这种政策从20世纪70年代直到冷战结束都一以贯之。

　　总体来看，冷战时期美国的南海政策，在坚持南海主权未定论的前提下，表现出“前紧后松”的态度。之所以出现此种情况，是因为在冷战的背景下，美国对抗的目标主要是苏联，一切以遏制苏联为优先考虑，因而会有对中国政策的不断调整。总体而言，美国所谓的南海政策，一切都是以其自身利益为唯一标准进行定夺的，并无所谓的正义标准。

（本文系国家社科基金重点项目“冷战以来南海地缘形势与中国维护海洋权益研究”最终成果）（作者单位：曲阜师范大学中国南海与周边国家关系研究中心）

来源：中国社会科学报2019年12月25日（总第1844期）第六版。

中国社会科学网链接地址：http://lcl.cssn.cn/gd/gd_rwhd/gd_ktsb_1651/wwhwgnhzqtgzlzc/201912/t20191225_5065201.shtml